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圖片來源攝圖網

背景一: 土地出讓收入持續攀升，部分區域土地財政依賴度高

1992年分稅制改革后，國有土地出讓收入全部劃歸地方，地方財政對賣地收入依賴度高，2020年國有土地使用權出讓收入84142億元，與地方一般公共預算收入比值超84%。

從2019年土地出讓數據看，江蘇（8564億）、浙江（8260億）、山東（6086億）和廣東（5529億）仍居前列。從對土地出讓金依賴度看，浙、皖、蘇、魯等省高度依賴土地財政，土地出讓金和一般公共預算的比值分別為1.17倍、0.98倍、0.97倍和0.93倍。

表1 分稅制改革過程中相關政策內容梳理

資源來源：財政部、中國政府網，國新研究院整理

圖1  2009-2020年全國土地出讓收入及占GDP比重變化統計

數據來源：粵開證券

背景二：“房住不炒”基調下，房地產稅全面改革大勢所趨

鑒于分稅制改革造成地方財權與事權不匹配，迫使地方形成土地財政依賴，經濟發展的質量和結構被忽視，這與國家要求發展新經濟、培育新動能的訴求相背離，因而房地產稅全面改革將是大勢所趨。

我們判斷，政府層面大概率借鑒美國、新加坡、德國等發達國家先進經驗并結合本國國情，合并整合“土地增值稅”“房產稅”“城鎮土地使用稅”“契稅”等相關稅種，合理降低房地產在建設交易環節的稅費負擔等，使房地產稅制度更加合理、公平，既能起到籌集財政收入作用，又能發揮調節收入分配、促進社會公平的效應。

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關注點一: 土地收入征繳劃轉，有利于提升征收效率、加強中央統籌管理

政策強調“收入劃轉稅務”，主要涵蓋征繳、支出兩部分。征繳方面，土地出讓金由自然資源部變為稅務部門后，征收主體發生改變。支出方面，土地出讓收入的使用管理仍將按照現行規定執行，即全額納入地方政府性基金預算管理并安排支出。

從政策目標看，一是將土地出讓金調整為國家稅務部門統一征收，有助于提升征管效率和規范化管理水平。二是打通各部門信息孤島，土地收入統一由稅收部門掌握，實質上強化中央集權，摸清各地財政底數，提高中央財政資源統籌能力。

關注點二：土地財政基本屬性未變，但需關注潛在風險

鑒于“收入劃轉”僅涉及征繳方式調整，并不涉及土地出讓金分配使用、財政預算科目調整，因而對地方土地財政屬性和基本管理方式未造成根本影響。

出讓金統一納入稅務部門，將使資金受到更為有效的監督管理，避免地方政府虛增財力、違規舉債等行為，而作為地方政府土地經營主體，部分城投公司由于形成“拿地-返還-融資”不規范鏈條，少交延交土地出讓金，虛增資產和利潤規模，統一征收后，該部分公司資產規模和現金流將受到沖擊，需關注城投公司風險上升的潛在影響。

關注點三：政策短期影響有限，中長期是房地產稅改革重要信號

短期看，政策并未涉及地方政府供地計劃，土地需求則由房地產市場熱度和房企投資需求所決定，因此對土地供應量和成交價格沒有直接影響。

中長期看，此次劃轉，旨在加強中央對地方政府土地出讓行為的統一監控，實現房地產上游源頭統一調控，并借此機會厘清房地產相關財政收入。如果房地產稅全面改革，有利國家將兩者整合并軌，因而政策信號作用較強。

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《通知》是對房地產稅改革試點工作座談會相關意見的進一步深化，結合之前中央“房住不炒”“三條紅線”等政策要點，中長期看房地產稅全面改革是大勢所趨，對地方政府土地財政會造成實質沖擊，倒逼地方發展新興產業、做大創新增量。產業地產企業需持續聚焦人工智能、智能制造、健康科技等新興產業，不斷強化科技服務內核，打造企業核心競爭力。

考慮“收入劃轉稅務”將進一步制約地方政府虛增財力、違規舉債等行為，一定程度影響部分城投公司和政府平臺資產規模和現金流，潛在信用風險顯著上升。產業地產企業在與地方城投公司開展合作時，亟需強化風險管控意識并豐富措施工具箱，同時應謹慎布局北京、上海、深圳、廣州、重慶、廈門、海南等房地產稅改革預期試點城市和高房價區域。

本文作者：國新未來科學技術研究院研究員  葛偉